A dieci anni dalla Conferenza regionale di pace per il
Medio Oriente, riunitasi a Madrid, la pace in Terra Santa potrebbe sembrare
più lontana che mai, e così pure il rispetto del Diritto e dei diritti.
Eppure a nessuno è lecito - ma non è neanche possibile - lasciarsi cadere
nel lusso della disperazione. L’edificio giuridico, multipiano, multilivello
e multidimensionale, destinato a costruire, «cimentare», sorreggere la pace,
sia pure incrementalmente e molto, troppo lentamente, è, in fondo, indistruttibile.
Anche qualora gli avvenimenti sembrino uscirne fuori, le esigenze del diritto
- e precisamente, in questo caso, del diritto convenzionale - rimangono
implacabili ed inesorabilmente detinate ad essere adempiute, se non subito,
allora più tardi.
Le diplomazie, e quelle che si solevano chiamare,
«le cancellerie» - ma anche gli operatori dei «dialoghi» di diverso genere
si agitano in continuazione: visite, viaggi, colloqui, iniziative, dichiaraizoni,
si susseguono a ritmo accelerato, su tutti i fronti, ma da tutta questa
attività efimera quello che rimane è in fondo il «prodotto» giuridico,
l’assunzione e talvolta l’imposizione di obblighi e diritti ben definiti.
Ed è il Diritto anche la via maestra della ricerca
della pace in Terra Santa. Dalla Risoluzione 181 (II) adottata dall’Assemblea
Generale dell’Onu il 29 novembre 1947 (54 anni orsono ieri), attraverso
le successive Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza - notevolmente la
242 e la 338 - e fino alla Dichiarazione dei Principi tra Israele e l’Organizzazione
di liberazione della Palestina del 13 settembre 1993 e gli accordi bilaterali
tra le stesse Parti che ne sono seguiti.
L’intenso interessamento internazionale per le condizioni
di una regione geografica, la Terra Santa, così circoscritta, dall’entità
così esigua, non sarebbe certo spiegabile senza il riferimento a quello
che il Preambolo all’Accordo fondamentale tra la Santa Sede e lo Stato
di Israele (30 dic. 1993) chiama, the singular character and universal
significance of the Holy Land.
Nell’Art. 24 del «Trattato Lateranense» (11 febbraio
1929), la Santa Sede volle dichiarare il Suo proposito di rimanere «estranea
alle competizioni temporali fra gli altri Stati ed ai Congressi internazionali
indetti per tale oggetto». Ciononostante, in ragione della Sua «potestà
morale e spirituale», altresì affermata nello stesso Articolo, la Santa
Sede è rimasta e rimane il Soggetto Sovrano internazionale, riconosciuto
universalmente come il più credibile «operatore di pace» sulla scena internazionale.
Oltre però ai frequenti appelli alla pace, alla giustizia,
alla misericordia, che costituiscono l’esercizio cotidiano - effettivamente
ininterrotto - della «potestà morale e spirituale» della Santa Sede in
favore della pace, in Terra Santa ed ubique terrarum, la Santa Sede, proprio
in ragione della «sovranità che le compete anche nel campo internazionale»,
è pure partecipe alla costruzione concreta ed efficace dell’»edificio
giuridico» della pace - non soltanto mediante l’adesione agli strumenti
giuridici internazionali che lo consentono per loro natura e finalità,
ma anche, specialmente in Terra Santa, mediante trattati bilaterali che
riguardano la salvaguardia dei diritti e dei legittimi interessi della
Chiesa Cattolica, e che perciò promuovono, nel caso, la giustizia e la
libertà anche all’interno delle società interessate.
Se la pace è frutto della giustizia, e la libertà
ne è alla volta condizione di possibilità, frutto, e garanzia, l’opera
di giustizia e di libertà compiuta dalla Santa Sede mediante gli Accordi
conclusi con ambo Israele e Palestina costituisce anch’essa un’apporto
singolarmente prezioso - anche se tuttora non quantificabile - alla promozione
della pace in Terra Santa.
L’Accordo fondamentale tra la Santa Sede e lo Stato
di Israele (30 dicembre 1993),[1] e l’Accordo di base tra la Stessa e
l’Organizzazione per la liberazione della Palestina (15 febbraio 2000),[2]
non solo mettono fine a circa tredici secoli di endemica insicurezza giuridica
per la Chiesa nella sua patria storica, ma mettono a verbale rinnovati
espliciti inderogabili impegni dell’altra Parte di conformare il proprio
ordinamento a norme universali a tutela della libertà e della dignità
umana.
Singolarmente evidente è la differenza profonda tra
l’indirizzo di base di questi trattati internazionali di tipo «concordatario»
e i concordati firmati in altri tempi con altre Parti. Non più si cerca
in essi qualche vantaggio particolare, qualche garanzia istituzionale,
per le strutture ecclesiastiche cattoliche in un contesto che potrebbe
essere segnato, nella sua globalità, anche da una generale mancanza di
libertà e di giustizia. Invece vi si trova, in effetti, il riconoscimento
che la Chiesa stessa non potrà mai dirsi libera per rapporto ad una società
non rispettosa della libertà e dei diritti di tutti. Così infatti il primo
Articolo - e questa collocazione è lungi dall’essere casuale, è invece
espressiva di valore - di ciascuno dei due Accordi, contiene l’obbligo
assunto dall’altra Parte - rispettivamente, uno Stato compiuto ed uno
Stato embrionico - di «osservare il diritto umano alla libertà di religione
e di coscienza, nei termini in cui è definito nella Dichiarazione Universale
dei Diritti dell’Uomo» e negli strumenti di applicazione della medesima.
Per Israele si tratta di rendere oggetto di un nuovo impegno formale,
bilaterale, erga Sanctam Sedem, gli obblighi sostanzialmente già assunti
in precedenza nell’ambito di convenzioni multilaterali (o anche di dichiarazioni
unilaterali). Per la Palestina, si tratterebbe anche di un impegno originale
che debba condizionare la costruzione del proprio ordinamento ancora essenzialmente
in fieri.
Nessuno si illude pensando che questo Articolo da
solo possa produrre i suoi effetti quasi magicamente. Ma, ricordando la
sorte del celebre Atto finale della Conferenza di Helsinki, nessuno sarebbe
giustificato nel sottovalutare l’eventuale effetto di impegni del genere
una volta solennemente assunti.
Nè si debba sottovalutare la rivoluzione del pensiero
«costituzionale» che detto Articolo - e ciascuno degli Accordi preso nel
suo insieme - rappresenterebbe per le Nazioni interessate, eredi di un
ordinamento plurisecolare che identificava numericamente lo Stato, ossia
la Comunità politica, con la Comunità religiosa maggioritaria, racchiudendo
gli aderenti ad altre religioni in enclaves socio-giuridiche di impossibile
accesso a chi quelle religioni volesse abbracciare, senza che avesse subito
la sfortuna civile di essere nato a genitori che ad esse già appartenessero.[3]
In questo modo la Chiesa Cattolica, tramite la Sua
Autorità Sovrana, avrebbe dato un apporto positivo, modesto certo, ma
sempre reale, alla lotta ininterrotta in Israele tra i sostenitori dello
Stato laico proclamato dalla Dichiaraizone dell’Indipendenza e i protagonisti
delle forti correnti teocraticizzanti. Una simile lotta è sempre in corso
negli ambienti palestinesi tra chi vuol mantenere fede con l’ideale originale
della laicità dello Stato, presente nei documenti fondamentali del moderno
movimento nazionale palestinese, e le potenti correnti islamicizzanti,
e ciò proprio in vista della futura costituzione del nuovo Stato nazionale.
In questa prospettiva, l’Accordo di base con la Paletina
è ancor ben più dettagliato rispetto all’Accordo fondamentale con Israele.
Esso infatti, oltre alla granzia della libertà di religione e di coscienza
contenuta nell’Art. 1, contiene anche questi testi significativi: Il Preambolo
riconosce che i «palestinesi, indipendentemente dalla loro affiliazione
religiosa, sono membri uguali della società palestinese». L’Articolo 3
traduce questo riconoscimento in norma pattizia, nell’assicurare che l’ordinamento
palestinese «assicurerà e proteggerà... l’eguaglianza dei diritti umani
e civili di tutti i suoi cittadini, compresi specificamente, inter alia,
il loro diritto ad essere liberi - sia individualmente che collettivamente
- da discriminazione in ragione di affiliazione, credenza o pratica religiosa».
Ora la caratteristica originale degli Accordi tra
la Santa Sede e, rispettivamente, Israele e Palestina, non è nè casuale,
nè incidentale o co-incidentale. Essa sarebbe dovuta invece ad una precisa
«visione» per il futuro della Chiesa nel Medio Oriente, e per il futuro
delle stesse società medio-orientali, pubblicamente esposta dal Sovrano
Pontefice alla vigilia della firma dell’Accordo fondamentale con Israele,
e precisamente l’11 dicembre 1993.[4]
In quel discorso, passato quasi inavvertito all’inizio,
ma ora reso ben noto - e giustamente ritenuto «programmatico» - a motivo
di quanto ne è effettivamente seguito, Papa Giovanni Paolo II definiva
oramai insufficienti i regimi giuridici tradizionali nella regione in
relazione al trattamento riservato alla Chiesa e ai cristiani, e rivendicava
un loro riordinamento alla luce dell’attuale «coscienza comune dell’umanità»
e delle conseguenti «regole della Comunità internazionale» riguardo all’inalienabile
diritto alla libertà di religione e di coscienza, compresa l’assoluta
eguaglianza in materia sociale e civile di tutti , indipendentemente dalle
loro scelte in materia di credenza religiosa o di convinzione. Egli ribadisce
esplicitamente «la fondamentale distinzione tra l’ordine temporale e l’ordine
spirituale», dalla quale «è scaturito il riconoscimento della libertà
di religione,» che «è il diritto che sta alla radice di ogni altro diritto
e di ogni altra libertà, poichè si fonda nella dignità dell’essere umano».
Agli Stati che non corrispondessero ancora a queste esigenze della «coscienza
comune dell’umanità», andrebbe indirizzato un «richiamo perchè modifichino
eventuali ordinamenti interni in senso contrario».
Nel firmare successivamente gli Accordi - volutamente
denominati, rispettivamente, «fondamentale» e «di base» - con Israele
e con la Palestina, la Santa Sede avrebbe dato a tale «richiamo» un’opportuna
veste propriamente giuridica, inducendoli a rispondere al Suo «richiamo»
con un preciso impegno.
Gli Accordi proseguono, in parallelo, ad una serie
di norme pattizie che, o specificano alcuni elementi precipui della libertà
religiosa - con riferimento alla Chiesa Cattolica - o rispecchiano i diritti
della Santa Sede come Autorità Sovrana, o della Chiesa Cattolica come
società sovrana, o prevedono una serie di futuri accordi tra le Parti
per colmare eventuali lacune negli accordi inaugurali o per rendere gli
impegni assunti in essi più concreti e specifici.
Nel quadro del discorso attuale, si potrebbe utilmente
rilevare ancora l’Articolo 4 di entrambi gli Accordi che impegna le Parti
a mantenere ed osservare il regime giuridico di «Statu quo» nei Luoghi
Santi cristiani da esso retti. Anche qui si può e si deve riconoscere
un apporto specifico, e specificamente giuridico, della Santa Sede, della
Chiesa Cattolica, alla pace. Come è noto, i Luoghi Santi della Redenzioni
hanno dato occasione, più di una volta, a conflitti internazionali, coinvolgendo
sia le Nazioni allora dette cristiane, che il Potere tempoale locale.
E ciò, nel caso, a motivo delle rivendicazioni contrastanti delle Confessioni
cristiane. Il «cessate il fuoco» imposto dalla Sublime Porta con il decreto
del Soldano del 1852 e riconfermato in seguito dai consessi internazionali,
notevolmente il Congresso di Berlino del 1878, non aveva mai convinto
la Chiesa Cattolica. Essa, pur dovendolo osservare nella pratica, ne richiamava
ripetutamente l’ingiustizia perchè, nella sostanza, esso consolidava le
acquisizioni fatte dai monaci greci-ortodossi con l’irruzione violenta
nei Santuari nel 1757, violando i diritti precedentemente acquisiti alla
Chiesa Cattolica. Ora, senza - ovviamente - recedere dal proprio giudizio
sugli avvenimenti storici, o, ancor meno, dalla propria convinzione di
fede circa l’identità della Chiesa (e la questione dei Luoghi Santi è
semrpe in fondo stata ecclesiologica), pro solo bono pacis, per dare testimonianza
ai non-cristiani circa la natura pacifica della Chiesa, e perchè i disaccordi
tra cristiani non diano mai più occasione a conflitti esternalizzati (o
a meschine politiche di divide et impera da parte di altri), la Chiesa
Cattolica, per mezzo di solenni, pubblici trattati si è per la prima volta
formalmente impegnata a mantenere ed osservare il regime di statu quo,
rinunciando effettivamente al suo diritto di adire anche in futuro - come
ha fatto in passato - le istanze internazionali perchè lo ritornino, in
suo favore, allo statu quo ante.
Ora gli sviluppi, rispettivamente sin dal 30 dicembre
1993 e sin dal 15 febbraio 2000, hanno messo in evidenza - ma era sempre
certo e beninteso - che la ricerca della pace in Terra Santa, nella sua
dimensione sovrapolitica ed universale, non si può semplicemente esaurire
negli accordi bilaterali tra la Santa Sede e le due Nazioni, l’israeliana
e la palestinese, e che questi accordi stessi debbono trovare il loro
pieno senso in un contesto più ampio che comprenda anche garanzie giuridiche
internazionali, centrate innanzitutto sulla «questione di Gerusalemme».[5]
Questa è stata dall’inizio la ferma convinzione della
Comunità internazionale stessa, espressa già nella surricordata Risoluzione
181 (II) del 29 novembre 1947 - riconosciuta sia da Israele che dalla
Palestina come fondamento della legittimità internazionale delle rispettive
Dichiarazioni di Indipendenza . Allora, nel deliberare sul furuto della
Palestina Mandataria, l’Onu riconosceva che, oltre al diritto di auto-determinazione
spettante alle due Comunità nazionali che la inabitavano, quella Terra
era - ed è - il «locus» di diritti ed interessi legittimi la cui titolarità
apparteneva alle collettività mondiali delle tre grandi religioni monoteistiche
e quindi, visto anche l’influsso che queste religioni avrebbero avuto
sulla storia e la cultura di tanti popoli e nazioni, a tutta l’umanità.
Sarebbe dunque sorta la questione di come tutelare adeguatamene questi
diritti ed interessi legittimi dall’estensione universale in un territorio
destinato ad essere diviso tra due Stati nazionali, prevedibilmente etnocentrici,
abitati prevalentemente ciascuno dai seguaci di una sola delle tre religioni
interessate, mentre la terza, la cristiana, sarebbe priva di alcuna presenza
politicamente rilevante nell’uno e nell’altro Stato. L’Onu allora ideò
un meccanismo tanto complesso quanto geniale che escludeva dal territorio
dell’uno e dell’altro Stato il centro ideale e geografico del territorio,
e cioè «la Città di Gerusalemme e dintorni». Questo corpus separatum sarebbe
retto da un’amministrazione internazionale facente capo ad un Governatore
che avrebbe altresì il compito di vigilare sul rispetto dei Luoghi Santi
e delle istituzioni religiose anche nel territorio nazionale di ciascuno
degli erigendi Stati.
Come è noto, questo piano non è stato osservato nella
pratica, ma come è pure noto la Comunità internazionale ne ha continuato
a rivendicarne il carattere vincolante, almeno finchè non si trovi un
meccanismo sostitutivo che desse, a giudizio della Comunità internazionale,
garanzie analoghe.
Rispetto al futuro della Città di Gerusalemme la Santa
Sede è rimasta veramente prima sedes nel ricordare alla Comunità internazionale
la propria convinzione e il proprio impegno storico e giuridico. E non
si può dire che è stata inascoltata. Grazie soprattutto al Suo impegno,
a circa cinquant’anni dalla Risoluzione 181, e con riferimento preciso
al contesto attuale, una nuova Risoluzione adottata dall’Assemblea Generale
il 25 aprile 1997,[6] avendo ricordato esplicitamente la 181 e la serie
di Risoluzioni che ne sono seguite, «riafferma che la Comunità internazionale,
per mezzo delle Nazioni Unite, ha un legittimo interesse nella questione
della Città di Gerusalemme e nella protezione della singolare dimensione
spirituale e religiosa della Città, come previsto nelle relative risoluzioni
delle Nazioni Unite su questa questione». Poi, nel paragrafo operativo,
l’Assemblea Generale «raccomanda che una soluzione globale, giusta e duratura
della questione della Città di Gerusalemme... debba includere disposizioni
internazionalmente garantite atte ad assicurare la libertà di religione
e di coscienza dei suoi abitanti, come pure l’accesso permanente, libero...
ai Luoghi Santi per i fedeli di tutte le religioni e nazionalità».
Mentre l’Onu non si è pronunciato sui particolari
dell’eventuale meccanismo giuridico alternativo (rispetto a quello della
181), che consentirebbe di raggiungere gli stessi fini per altri mezzi,
la Santa Sede, almeno sin dal citatissimo discorso pre-natalizio di Paolo
VI di venerata memoria (22 dicembre 1967),[7] non ha mancato di propone
autorevolmente gli elementi essenziali.
Più recentemente Essa ha avuto la grande soddisfazione
di ottenere l’adesione di una delle Nazioni immediatamente interessate
alla formulazione piuttosto completa - anche se necessariamente schematica
- dell’oramai ben nota posizione della Santa Sede sulla questione di Gerusalemme.
Infatti, il «Preambolo» dell’Accordo di base con la Palestina, avendo
espresso effettivamente la rinuncia del futuro Stato palestinese ad ogni
misura unilaterale rispetto alla parte di Gerusalemme eventualmente assegnatagli,
adopera la stessissima formula da tempo proposta dalla Santa Sede - ipsissimis
verbis - «uno statuto speciale internazionalmente garantito» per descrivere
genericamente il desiderato presidio giuridico, specificandone la finalità
e il contenuto normativo come la salvaguardia - sul piano del diritto
internazionale - (a) della libertà di religione e di coscienza per tutti;
(b) dell’eguaglianza giuridica delle tre grandi religioni monoteisticiche,
delle loro istituzioni e dei loro seguaci; (c) dell’identità propria e
del carattere sacro della Città, e del suo patrimonio religioso e culturale
dal significato universale; (d) dei Luoghi Santi, della libertà di accesso
ad essi e del culto in essi; (e) del regime giuridico di statu quo nei
Luoghi Santi cui si applica.
E’ certo che Chi di dovere dovrà ancora adoperarsi
energicamente perchè le Autorità palestinesi non si discostino da questo
impegno solenne - morale e politico - nel quadro dei futuri negoziati
che le vedranno cointeressate, come invece sembrava fosse il caso in occasione
del fallito vertice di Camp David dell’estate del 2000, e dei negoziati
che poi seguirono ad esso fino a quelli, ugualmente falliti, di Taba.
In verità la surricordata Allocuzione seminale di
Paolo VI di v.m., nel tracciare, in effetti, gli elementi fondamentali
del meccanismo giuridico che potrebbe sostituire quello della 181, parlava
ancora, come la stessa 181, di garanzie internazionali che si estendessero
a tutta la Terra Santa, e non si esaurissero nella sola regione di Gerusalemme.
Più recentemente invece sarebbe sembrato a qualche osservatore - e forse
persino a qualche «operatore» - che, per quanto riguardi la Chiesa, le
garanzie riguardanti il resto del territorio si potrebbero ugualmente
ottenere mediante gli Accordi bilaterali.
L’osservanza degli accordi bilaterali ricordati prima,
pur con tutto il loro valore storico e programmatico, ma anche seminale
e a lungo raggio probabilmente molto fruttuoso, non si può facilmente
imporre. Necessariamente essi mancano di un «enforcemente mechanism»,
e, ancor molto più dei trattati bilaterali tra Stati, essi dipendono più
o meno interamente dalla buona fede e dalla buona volontà dell’altra Parte.
Questa caratteristica, tipica dei trattati di tipo «concordatario», è
meno avvertita nel caso dei concordati piu «classici», con Stati la cui
popolazione è in maggioranza cattolica, o che almeno contanto una comunità
cattolica numericamente - e perciò politicamente - significativa. In ultima
analisi, questi Stati non troppo facilmente disattenderebbero gli accordi
Statio-Chiesa, per riguardo al peso politico della cittadinanza di religione
cattolica. Radicalmente diversi sono i casi di Israele e Palestina, come
si sà. Assenti garanzie «esterne» fornite dall’eventuale trattato multilaterale
che potrebbe sostituire il meccanismo tracciato dalla 181,[8] i riferiti
Accordi bilaterali potrebbero anche essere più facilmente disattesi dalle
Nazioni interessate, senza che ci siano vere e proprie sanzioni da applicare.
Essi potrebbero essere disattesi nella sostanza, o anche nello «spirito»
da essi presupposto e richiesto. I segnali che dicano che tale preoccupazione
non sia solo teorica o fantasiosa non mancano.
Così oltre la già ricordata dimenticanza da parte
dei dirigenti palestinesi delle solenni dichiarazioni del «Preambolo»
rispetto a Gerusalemme, preoccupa pure il fatto che, rispetto ad Israele,
l’impegno di raggiungere un’»accordo globale» sulle questioni fiscali,
di proprietà, e altre questioni economiche tra le Parti - contenuto nell’Art.
10 § 2 dell’Accordo fondamentale, non è stato ancora adempiuto, nonostante
l’Accordo fondamentale ne prevedesse la firma entro due anni dalla ratifica,
e cioè già nel 1996. Non ci sono tutti gli elementi per individuare le
responsabilità del ritardo, ma il notevole ritardo nell’adempimento dell’impegno
pattizio è pur sempre preoccupante.
La pace, in definitiva, non potrà che risiedere, nel
complesso, nell’insieme, di strumenti giuridici di diversa natura, non
necessariamente organicamente ma effettivamente collegati: il trattato
di pace tra Israele e Palestina, il presidio giuridico internazionale
per Gerusalemme e per i Luoghi Santi e le Comunità religiose in tutta
la Terra Santa, e - rispetto alla Chiesa - gli Accordi bilaterali - raggiunti
e ancora da raggiungere - con ciascuna delle due Nazioni, Nazioni evolutesi
possibilmente in direzione sempre più democratica e sanamente laica.
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[1]AAS 86 (1994) pp. 716-729.
[2]L’Osservatore Romano, 16 febbraio 2000, p.9.
[3] Sul regime giuridico «tradizionale» dei rapporti
tra la Comunità politica e le Comunità cristiane del Medio Oriente, v.
D. M. A. JAEGER, The Fundamental Agreement Between the Holy See and the
State of Israel: A New Legal Régime of Church-State Relations, in Catholic
University Law Review (vol. 47 - 1988), pp. 427-440, hic 429-436.
[4] V. il testo ne L’Osservatore Romano, 12 dicembre
1993, e in internazionale romanistico-canonistico Il diritto romano canonico
quale diritto proprio delle Comunità cristiane dell’Oriente mediterraneo:
IX Colloquio internazionale romanistico-canonistico («Utrumque Ius: Collectio
Pontificiae Universitatis Lateranensis, 26), Città del Vaticano 1994,
pp. ix-xii.
[5]Sulla questione di Gerusalemme, e in particolare
sulla posizione della Chiesa Cattolica, cf. A. MACCHI-G. RULLI, Il futuro
di Gerusalemme, ne La Civiltà Cattolica, 1966 II, pp. 547-561; cf. etiam
Gerusalemme Chiave della Pace, Jerusalem Key to Peace: Proposte per uno
Statuto internazionale a cura di N. BUX e D.M. JAEGER, Bari, 2002.
[6]A/RES/ES-10/2.
[7]AAS 60 (1968) 18-33.
[8]Cf., ex.gr., D.M. JAEGER, Gerusalemme e dintorni:
un pre-progetto, in Gerusalemme Chiave della Pace, pp.173-180. Lo stesso
«pre-progetto» di trattato multilaterale è stato anche pubblicato sul
sito www.enec.it.
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